梁某诉佛山市顺德区人民政府

土地房产颁证行为案

             ——行政诉讼起诉期限起算点的认定

关键词  行政诉讼起诉期限  土地颁证行为

裁判要点

行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效是两个不同的概念。行政诉讼的起诉期限是指行政诉权行使的有效期间，它不存在中断、中止问题，超过起诉期间丧失的是起诉权。行政诉讼起诉期限起算点的判断包括知道具体行政行为内容并知道诉权或者起诉期限、知道具体行政行为内容不知道诉权或者起诉期限、不知道具体行政行为内容和诉权或者起诉期限三种情形，应分情况区别对待。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条　

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条

案例索引

一审：佛山市南海区人民法院（2013）佛南法行初字第114号行政裁定（2013年12月17日）

二审：佛山市中级人民法院（2014）佛中法行终字第46号行政裁定（2014年2月28日）

基本案情

原告诉称：原告于1985年得到村委会的同意，以一家七口、每人五厘自留地的用地面积（共计223.3平方米）自建位于佛山市顺德区容桂新兴路31号（原顺德区桂洲镇穗香区德胜村328号）的房屋一幢，有当时村长、村委会证明。

1988年11月，政府部门对原告该处宅基地进行调查，当时调查结果为：占地面积为126.79平方米，是错误数据，且调查表上的户主签名不是申请人原告所签：调查表附图所画图并不真实，备注处所写82年拆旧新建，并非真实情况。原告该处房屋乃1985年建起，并非1982年建。

1992年，政府所发的该屋房屋所有权证（粤房字第3627332号）根据1988年的宅基地调查表，记载土地使用面积为126.79平方米，亦是错误的。

多年来，房管局及有关部门多次反映原告所建房屋超出土地使用面积而违建。原告认为，地是村委会分的，原告也没有违建的事实行为，故一直没予理睬。信访人自1985年建好房屋后，并无任何扩建的行为，有多个邻居群众可以证明。

因此，原告被有关部门认定存在违建行为，是由于政府部门早期错误的登记行为所造成的。原告的权利由于房产证的错误登记损失极大，多次被勒令更正，不能换领新的房产证。

原告多次申请佛山市顺德区国土城建和水利局调查核实，重新核发原告上述集体土地使用证和《房屋所有权证》。被告于2013年8月21日作出顺建函（2013）923号《关于梁某申请事项的复函》。被告作出的处理决定是错误的。国土局和被告的行为共同使原告的合法权益受到了侵害。为此，原告提起行政诉讼，请求：撤销被告核发给原告的位于顺德桂洲镇穗香区德胜村328号（现变更为容桂街道穗香社区村委会新兴路31号）的顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证和粤房字第3627332号《房屋所有权证》（该两证登记的面积均是错误的，用地面积应为211.29平方米，建筑面积应为328.78平方米），判令被告向原告重新核发集体土地使用证和《房屋所有权证》。

关于原告起诉是否超过行政诉讼的起诉期限，被告作如下答辩：

原顺德市政府于1990年5月9日批准了涉案土地的注册登记，颁发了顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证，并于1992年8月17日核发了粤房字第3627332号《房屋所有权证》。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案已超过最长诉讼时效20年，应不予受理原告确认登记错误的诉讼请求，鉴于本案已受理，应驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：被告分别于1990年7月15日、1992年8月17日向原告颁发顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证、粤房字第3627332号《房屋所有权证》。原告认为被告颁发的上述两个证登记的面积错误，于2013年9月29日向法院提起行政诉讼。

裁判结果

    佛山市南海区人民法院于2013年12月17日作出（2013）佛南法行初字第114号行政裁定：驳回原告梁某的起诉。宣判后，原告向广东省佛山市中级人民法院提起上诉。广东省佛山市中级人民法院于2014年2月28日作出（2014）佛中法行终字第46号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

裁判理由

法院生效裁判认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被诉之顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证、粤房字第3627332号《房屋所有权证》分别于1990年7月15日、1992年8月17日颁发，且权属人均是梁某本人，故顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证、粤房字第3627332号《房屋所有权证》的颁发之日即应视为上诉人知道不动产行政登记内容之日。即使如梁某在二审庭审时陈述其至2011年4月才知悉上述集体土地使用证以及房屋所有权证，但梁某直至2013年9月29日才因不服上述不动产登记行为而向法院提起行政诉讼，明显超过了法定的起诉期限。此外，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。即对涉及不动产的具体行政行为提起行政诉讼的最长起诉期限为20年，梁某于2013年9月29日起诉亦已超过了最长起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，对上诉人的起诉应予驳回。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。

案例注解

本案是《行政诉讼法》及其《解释》关于起诉期限规定的理解与适用问题。由于《解释》规定的文字表述不够明确具体，所以在实践中因对它的理解不同经常容易产生争议。本案审理中反映出的问题对该类案件的司法审查具有一定普遍性和典型性。

一、 正确区分行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效

要正确理解行政诉讼的起诉期限，首先要注意它与民事诉讼时效是两个不同的概念。民事诉讼的诉讼时效可以因法定的事由中断、中止，超过诉讼时效的，丧失的是胜诉权；而行政诉讼的起诉期限是指行政诉权行使的有效期间，它不存在中断、中止问题，超过起诉期间丧失的是起诉权。《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或应当知道作出具体行政行为之日起三个月提出。法律另有规定的除外。”另外《行政诉讼法》及其《解释》对行政案件规定了三个特殊的规则：一、公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定；起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。二、行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不超过2年。三、公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

二、 行政诉讼起诉期限起算点的判定。

根据上述规定，《行政诉讼法》及其《解释》规定的起诉期限大体上可分为以下几种情况：1、行政机关将作出具体行政行为的有关执法文书送达了当事人并明确告知了诉权和起诉期限的，其起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为作出之日起计算三个月。这种情况下，在当事人收到行政机关有关文书之时，就是其知道该具体行政行为内容和诉权之时。这就不存在适用《解释》中的规则的情形。2、行政机关将作出具体行政行为的执法文书达了当事人（此时当事人知道了具体行政行为的内容）但未告知其诉权或者起诉期限的，其起诉期限从其实际知道诉权或者起诉期限之日起计算三个月，但从其知道或应当知道具体行政行为内容之日起不得超过两年。3、行政机关作出的具体行政行为，当事人不知道具体行政行为的内容，后来通过各种途径了解得知的并知道自己享有诉权的，其起诉期限从其实际知道或应当知道该具体行政行为的内容和诉权之日起计算两年。涉及不动产的具体行政行为不得超过二十年。其他该具体行政行为从作出之日起不得超过五年。 

本案属于第三种情形，即原告不知道被告作出具体行政行为内容的情形。本案中，被诉顺府集建总字第0057054号字[90]第0623100900328号集体土地使用证、粤房字第3627332号《房屋所有权证》分别于1990年7月15日、1992年8月17日颁发，距离原告2013年9月29日提起行政诉讼时均已超过20年。原告起诉请求撤销该两证，判令被告向原告重新核发集体土地使用证和《房屋所有权证》，已超过了20年的最长起诉期限。对原告的起诉，依法应予驳回。为此，原告要为其无视法律规定，怠于行使诉权的行为付出代价。综上分析，一、二审法院依照《行政诉讼法》及其《解释》有关起诉期限的规定驳回原告的起诉是正确的。